法治视域下拉萨就业保障创新机制研究

徐恒[1]

（西藏大学政法学院，西藏拉萨，850000）

摘要：完善拉萨就业保障机制对于维护当地社会稳定、增进民族团结、激发行业创新，促进产业转型、创新社会治理，保障与改善民生均有重要意义。在法治、正义理念下保障就业，可加快和谐社会建设、实现“权利的认真对待”、达致“愿望的道德”、发挥“法律利益”的应有作用。然当今拉萨就业存在因产业结构单一而导致的就业渠道匮乏、机关事业单位吸纳就业的压力较大和对口支援地区分流就业的可兼容性不高等现实困境。通过研究分析这些困境的内发机制，拟通过构建和完善招商引资与科技创新激励机制、大学生就业观念引导机制、区外就业人员信息反馈与全面培训机制以克服现实的就业保障机制困境。

关键词：就业；法理基础；就业困境；就业保障机制；

就业乃关系国计民生的头等大事，它所承载的社会机能有效地将公民的社会价值、个人价值和其维持基本生活的需要结合起来。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，“健全促进就业创业体制机制。建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度。增强失业保险制度预防失业、促进就业功能，完善就业失业监测统计制度。”[2]拉萨作为西藏自治区首府，是青藏高原重要的政治、经济、文化、教育中心，区域战略地位十分重要。因此，做好拉萨就业保障工作对于维护当地社会稳定、民族团结，激发行业创新，促进产业转型、创新社会治理，保障与改善民生具有举足轻重的作用。遂有必要在依法治国与和谐社会理念的指引下，着力探究拉萨就业保障的新机制、新路径。

一、就业保障的法理基础

探究范畴的法理基础是重要的社会科学和法社会学研究路径，某一范畴的法理基础昭示着该范畴的研究价值、合法性评价与正当性评价。就业保障的法理基础基本可类分为以下四个层面：

其一，在法治轨道下保障就业符合和谐社会建设的合理内核。在我国，法治建设与社会主义和谐社会建设具有高度统一性。在法治轨道下保障就业，于微观可固化法律救济途径以保障劳动者应有权益，于宏观可有效规制劳动力市场的用人用工秩序。因此，在法治轨道下保障就业是法的正义价值与秩序价值的双重体现，可达至劳动者就业满意度与劳动人事秩序的双丰收，这对于促进社会主义和谐社会建设助益颇多。

其二，在正义理念下保障就业符合“政府必须认真对待权利”[3]的自然法思维。罗尔斯在制度的正义第二原则中提出，社会、经济的不平等（诸如权力、财富的不平等）只有在地位、职位和官职向所有人开放，并且这种不平等对所有人都有利，尤其对社会最少受益者和处于社会最不利地位的人有利，才符合正义。[4]由此可见，政府在正义理念下保障就业，并且做到绝大部分就业机会无差别地向全体社会受众开放，遂精英圈层、普通人与弱势群体的权利均可被认真地对待，最终实现著名法理学家德沃金的以平等为核心的自由主义社会制度建构和政府必须认真对待权利合理期待。

其三，在“义务的道德”[5]指引下保障就业可达致“愿望的道德”[6]。富勒所提及愿望的道德在古希腊哲学中得到了最明显的例示，即善的生活的道德、卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。在完善的社会就业保障体制机制作用下，人们获取工作机会的概率基本均衡、勤劳工作且得到公平分配、快乐且自觉地谋求社会价值的实现……这些均可称为愿望的道德之实现。而富勒对于两种道德之区分的另一方面，即义务的道德，确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则，类似于旧约和十诫的道德。表现在就业保障领域，应通过立法、制度、政策及其执行，设立诸如一些“政府、企业不能怎样做”抑或“政府、企业应该怎么做”的规则，以保障劳动者就业……这些均属于义务的道德之范畴。

其四，在“法律利益”[7]的固定下保障就业可促进生产力的发展，并革新冗余与陈旧的社会制度。法律利益是指“经由特定机关选择与确认的，以法律权利为内容的，具有特殊强制力的一种利益”[8]。法律通常选择那些重要的、基本的与生活有广泛联系的利益作为法律利益。就业作为关乎国计民生的肯綮，当然地会作为法律利益予以固化和保护，诸如我国出台了《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国职业安全卫生法》、《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》等多部法律与司法解释。值得注意的是，经固化的法律利益并非一层不变，人们观念中的就业制度经立法得以固化为某种法律利益，这种固化的法律利益经过“法的运行”的后续阶段作用于社会现实，而在社会中运行的法又源源不断地反馈到人们的观念之中，促使人们去不断修改或解释那些原有的法律文本，这就是在“法的应然与实然”[9]范畴下出现的法律秩序之循环。在就业保障领域的法律利益之循环，必定是一个不断匡正与完善就业保障机制相关法律规范的过程，这个经由观念的法、成文的法与现实的法的螺旋式的渐进过程必将促进生产力的解放，并革新冗余和陈旧的就业保障体制机制。

二、拉萨就业现状初探

拉萨作为西藏自治区首府，是青藏高原重要的政治、经济、文化、教育、宗教和社会中心，具有首屈一指的区域战略地位。习近平总书记系列讲话中明确提及“治国必治边，治边先稳藏”[10]的重要战略思想；中央第六次西藏工作座谈会明确提出“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”[11]的重要原则。维持社会稳定、促进民族团结是拉萨乃至整个西藏自治区的重要政治任务。就业作为国计民生的重要关切，在拉萨这个特殊的地域范围内对于维护社会稳定和促进民族团结均具有较大助益。然目前拉萨就业现状不容乐观，就业困境逐步呈现，主要表现为以下三个方面：

其一，产业结构单一，就业渠道匮乏。就拉萨而言，“传统农牧业呈现立体布局，效益与结构矛盾突出;工业为传统资源和交通导向型布局，发展水平偏低；第三产业布局相对集中，异常超速发展。”[12]近年来，随着柳梧新区高新产业园区建设的推进和拉萨市乃至自治区政府招商引资力度的增加，内地一些企业开始在拉萨设立子公司、分支机构和厂房。但总体来讲，以现代制造业为核心的第二产业和以资本运作、IT产业为龙头的高端第三产业并未在拉萨成型。传统和单一的旅游业和农牧业产业结构决定了就业渠道的匮乏，就业人群的择业范围必定会压缩在公职机关、事业单位、交通运输业、旅游业产业链和农牧企业这个狭隘的区域内。对于经商和自主创业观念并不强烈的内陆高原地区民众来说，狭隘的就业择业范围会严重影响家庭的可持续性收入。

其二，拉萨大学生就业趋向本地公职岗位与事业编制，行政机关与事业单位所承载吸纳就业的压力较大。拉萨地区的高等院校主要包括西藏大学、西藏藏医学院、西藏社会主义学院、拉萨高等师范专科学校、拉萨市警官学院、西藏社科院等，在与这些学校毕业生和应届毕业生的交流中不难发现，考本地公务员、事业编或者留校是比较流行的就业趋势。“西藏大学2012级毕业生王玮娜感慨地说：作为西藏籍大学生，相比内地的大学毕业生，我们真幸运，自治区为帮助我们就业，出台了那么多优惠政策，我们再也不用为就业发愁了。她一直梦想成为一名公务员，通过招录考试，她如愿以偿。”[13]拉萨市大学生的普遍的公招就业心态相较于内地某些公考大省有过之而无不及，随着公务员编制、事业编制的逐步饱和，财政拨款单位吸纳就业的潜力将逐步消失。

其三，对口支援地区（北京地区）虽有吸纳拉萨就业的能力，但区外就业人口较难适应国际化大都市的职位要求。中央第五次西藏工作座谈会提出了“对口支援省市、企业每年吸纳一定数量的西藏籍高校毕业生就业”[14]的精神。此次会议确定的就业援藏政策具体包括，第一，17个对口援建省市每年招录一定名额的西藏生源毕业生到该省市就业；第二，17家中央企业拿出一定数量的就业岗位用于西藏生源高校毕业生就业；第三中央援藏企业和援藏省市建立适合西藏自治区高校毕业生就业的见习、实训基地，对大学生进行有针对性的就业培训；第四，鼓励西藏高校毕业生到区外就业，除享受当地生源毕业生同等就业扶持政策外，适当对西藏生源高校毕业生就业、创业提供照顾。作为对口支援拉萨的北京市，经济社会发展程度较高，社会对工作岗位的期待也较高。即使有中央第五次西藏工作座谈会所确立的就业援藏政策，在区外就业的西藏生源大学毕业生也很难适应北京高强度、快节奏的工作压力和高要求、重实力的工作作风，加之生活习惯、思想观念的迥异，区外对口省市、央企就业的分流作用有限。

三、拉萨就业困境原因分析

拉萨就业困境的产生有其特殊的内发机制，厘清并剖析这些诱发因素可为深刻理解拉萨就业现状和进一步解决现存问题提供契机。拉萨就业困境的原因可概括为以下三方面：

其一，内陆高原的特殊地形与气候，建国后达赖集团的十多年的腐朽统治，加之过去几十年以施惠为主的援藏政策，使得拉萨没有步入内地产业升级的快车道。在内地顶礼膜拜“科学技术是第一生产力”这句响亮口号，大兴863、973计划，量贩化培养产业工人之时，拉萨仍然在依托传统农牧业、有限的旅游业和国家的施惠型援藏政策发展。地形、气候、历史和原有政策因素所导致的产业基础薄弱、产业升级末班车已基本错过，这是拉萨产业结构单一、择业范围受限的主要原因。

其二，拉萨公职与事业岗位工资待遇远高于内地大部分地区，加之“2011年自治区政府出台了关于西藏籍大学毕业生全就业的新政策”[15]，导致大学生毕业后的体制内就业倾向严重。拉萨市公务员和事业编人员的基本工资和各项福利要明显高于内地大部分省会市同级别的在编人员，而且2015年至2016年将有两次较大幅度的工资涨幅，加之较为完善的公共服务体系，这使得拉萨早已成为区域内首屈一指的就业目的地城市。因此，近年来拉萨所出现的机关、事业单位等体制内单位吸纳就业压力陡增就不足为奇了。

其三，对口援建拉萨的北京市经济、政治、文化、科教等各个方面均走在全国的前列，相应地北京市工作岗位所承载的竞争压力较大、素质要求较高，所吸纳的拉萨区外就业人员难以满足其岗位要求。拉萨市区外就业人员与北京市工作岗位匹配程度不高可表现为多个方面：第一，就生活习惯而言，拉萨区外就业人员需要较长时间适应北京的饮食、风俗、方言、服饰等；第二，就思想观念而言，拉萨区外就业人员需要逐步接受并适应开放、包容、竞争、容忍、幽默等拉萨本地人思想观念中少有，甚至相抵触的意识形态；第三，就文化氛围而言，拉萨区外就业人员需要逐步接受相声小品、京胡二胡、明星演唱会、古典歌剧、京剧艺术等前所未有的文化感官冲击；第四，就工作岗位而言，拉萨区外工作人员需要逐渐懂得效率意识、团队意识、沟通协作、都市人际关系、压力释放、学习充电等多种工作理念。这些融合与适应对于拉萨区外就业人员的挑战是十分严峻的，顺方能昌，逆或可亡。因此，这些种种因素是拉萨区外就业人员与北京市相应岗位不相匹配的主要障碍。

四、拉萨就业保障创新机制建构

本文在正当性法理基础的引领下，剖析了拉萨的就业困境和内发机制，遂如何在民主法治和顶层制度设计的维度内针对这些困境提出解决措施是问题的关键。文章拟通过构建和完善招商引资与科技创新激励机制、大学生就业观念引导机制、区外就业人员信息反馈与全面培训机制来克服拉萨现存的3大就业困境。

（一）建立招商引资与科技创新激励机制以丰富产业结构

就存在形式而言，自治区、拉萨市人大及常委会可出台地方性法规（诸如《西藏自治区关于鼓励招商引资与科技创新条例》或《拉萨市关于鼓励招商引资与科技创新条例》），随后自治区、拉萨市政府可依据该法规的内容制定相应的规章、决定、命令或实施细则，将招商引资与科技创新激励机制固化为法律并落实到位。

就实质内容而言，招商引资的激励办法中应明确界定什么情况下的招商引资行为可受到利益激励与奖励，即成功引进以技术密集型制造业、劳动密集型制造业、IT行业、资本运作金融企业等能够丰富当地产业结构的行业；科技创新激励机制中应明确界定什么科技成果可受到利益激励与奖励，建议将发明专利、实用新型专利、以及未申请专利的重大技术成果和生产流程等列入激励的范围内，外观设计专利与一些非涉及本地新兴行业的次要成果应排除在外，力争把有限的资金用在刀刃上，真正起到优化产业结构的激励效果。

（二）建立大学生就业观念引导机制以缓解体制内吸纳就业的压力

就存在形式而言，建议自治区、拉萨市政府以红头文件的形式进行发布和推广，诸如《西藏自治区关于引导大学生树立正确自主择业观的通知》、《拉萨市关于引导大学生树立正确创业观、就业观的通知》等。在政府红头文件出台以后，拉萨市内几所高校可分别出台针对自己学校的红头文件进行宣传推广。

就实质内容而言，一方面，大学生就业观念引导机制应当图文并茂，多以鲜活的实例教育在校大学生树立正确的择业观、就业观和创业观。关键需要让同学们明确，世间并不仅仅只有公务员和事业编这两种选择，体系外的创业、就业并不丢人。就比如政法学院当律师的同学就很有可能比在公检法机关上班的同学收入高，外国语学院从事公司翻译的同学就极有可能比在外事办上班的同学收入高等等。另一方面，应当将固有的和潜在的制度和政策优惠与大学生就业观念引导机制相匹配，比如在对大学生就业引导时及时配套到基层、到企业、到区外和“三支一扶”人员的就业优惠和福利政策。

（三）建立区外就业人员信息反馈与全面培训机制以保障区外就业的适应力

就存在形式而言，建议自治区和拉萨市政府以红头文件的形式加以落实，诸如《西藏自治区关于加强区外就业人员信息反馈与全面培训的通知》、《拉萨市关于加强区外就业人员信息反馈与全面培训的通知》。自治区人社厅、拉萨市人社局等政府职能部门可进一步制定落实该红头文件的具体实施办法。

就实质内容而言，一方面，区外就业人员信息反馈机制应包括向区外就业人员本人和就业单位发放调查问卷，调查问卷的内容应主要包括工作满意度、工作效率、工作完成情况、影响工作效能的主要因素、岗位所在地幸福指数、对所在地区的生活习俗、思想观念、文化氛围的适应程度等内容。信息采集工作完成后，针对区外就业人员及单位的信息反馈分别建立信息子集，在信息子集中出现频率较多的问题应成为下一步全面培训的重点内容。另一方面逐步搭建区外就业人员全面培训体系，由高校教师代表、公务员代表和区外优秀就业员工代表等组成专门的培训师资力量，定期在网络平台上为区外就业人员进行全面培训和心理疏导。

参考文献：

[1]新华社：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网，2013年11月15日，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，2015年11月5日。

[2] 鄂振辉：《自然法学》，法律出版社2004年版，第220页。

[3] 陈第华：《基本公共服务均等化的正义性探析——基于罗尔斯正义第二原则的视角》，《“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会论文集》，第1408-1413页。

[4] [美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第7-8页。

[5] 高其才：《法理学》，清华大学出版社2011年版，第370-399页。

[6] 李步云：《法的应然与实然》，《法学研究》，1997年第5期，第67-76页。

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[8] 马静：《西藏高校毕业生就业渠道多元化实现人尽其才》，中国西藏网（新闻），2014年6月18日，http://www.tibet.cn/news/index/xzyw/201406/t20140618_2002389.htm，2015年11月8日。

[9] 刘刚、沈镭：《西藏产业经济布局与优化调整方略初探》，《资源开发与市场》，2007年第23（2）期，第130-134页。

[10] 陈致远：《习近平的治藏方略：治国必治边，治边先稳藏》，北方网，2015年8月26日，http://news.enorth.com.cn/system/2015/08/26/030471358.shtml，2015年11月7日。

[11] 新华社：《习近平：依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础》，天津网，2015年8月26日，http://www.tianjinwe.com/hotnews/gn/jjgs/201508/t20150826_882934_2.html，2015年11月8日。

    作者简介：徐恒，男，（1988.8-），汉族，山东济宁人，硕士研究生学历，西藏大学政法学院教师，研究方向：法理学，行政法学，联系电话：13452949372。